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完善我国法官职业保障制度之构想  

2012-07-28 12:32:54|  分类: 职业规划 |  标签: |举报 |字号 订阅

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完善我国法官职业保障制度之构想 - 启航教育龙图学院 - 启航龙图法律

 

作者:林操场

  [内容摘要]法官职业保障制度是当代法治国家司法制度中的一项重要制度。司法实践中,建立和完善法官职业保障制度,对促进法官依法独立审判,实现司法公正,具有重要的现实意义。但由于我国法官职业保障的制度体系和运行机制自身存有严重缺陷等原因,我国法官的职业权力、职业身份、职业收入等保障制度一直未得到有效落实。基于此,本文从法官职业保障的内涵入手,在分析我国法官职业保障的现状的基础上,提出了完善我国法官职业保障制度的具体构想。

 

  [关键词]法官  职业保障  制度构想

 

  追求公正是司法永恒的主题,而实现司法公正的最基本前提是法官独立审判。法官独立审判作为当代法治国家司法制度的核心和基石,是靠一系列具体制度来保障的,其中最主要的便是法官职业保障制度。我国是一个长期缺乏法治传统的国家。因此,在我国实现法官依法独立审判,促进司法公正,建立和完善符合法治要求的现代法官职业保障制度更显得十分必要。本文从法官职业保障的内涵入手,对我国法官职业保障的现状进行深入考察和探析,最后提出完善我国法官职业保障制度的具体构想。

 

  一、法官职业保障的内涵

 

  从国际社会的大环境来看,世界上大部分国家特别是西方法治国家为保障法官独立裁判,均对法官的职业保障问题作了较为具体明确的规定。如建立了法官终身制、司法豁免制、高薪制等职业保障制度。同时,许多国际文件也对法官职业保障作出了相关规定。根据1982年国际法学家协会制定的《司法独立最低标准》、1983年联合国第一次世界司法独立大会通过的《司法独立世界宣言》和1988年联合国人权委员会通过的《关于审判人员陪审员律师的独立性的宣言》等国际文件有关法官职业保障的内容,法官享有的职业保障权利为:(1)独立权。即每个法官均应自由地根据其对事实的评价和法律的理解,在不受来自任何方面或任何原因的直接或者间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下,对案件秉公裁决,法官在作出判决的过程中,应独立于其同事及监督者,任何司法体系或任何不同等级的司法组织,均无权干涉法官自由地宣告其判决。(2)免责权。法官因执行职务的作为或不作为,应享有不受诉讼或骚扰、不出庭作证的免责权。(3)申诉权。即针对法官行为提出的指控,应按照适当的诉讼程序迅速而公正地审理。在初期阶段,法官本人应适时对指控发表意见。审讯初期,对指控的审查应保密,法官对处分决定有权申诉。(4)薪俸权。法官在任职期间应领取薪金,退休后领取退休金。法官的薪金和退休金应同其职务地位、尊严和责任相称。(5)人身安全权。即国家行政当局应始终确保法官本人及其家庭成员的人身安全。(6)继续教育权。国家应为法官提供继续受教育的机会。[]

 

  所谓法官职业保障,就是国家以法官职业化建设为目标,建立和完善相应的制度体系和运行机制,切实保障和全面落实法官的职业权力、职业身份、职业收入等,保护法官的人身安全及其他合法权益,增强法官职业的荣誉,维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障的内涵极为丰富,从世界各国的法治实践来看,具体包括法官职业权力保障、职业身份保障、职业收入保障、职业教育保障、职业安全保障、职业监督保障等内容。职业权力保障就是保障法官依法独立行使审判权,不受任何非法的干扰;职业身份保障就是法官一经依法选举、任命,非因法定事由、非经法定程序,不得随意更换,不得随意被免职、降职、辞职或者处分;职业收入保障就是保证法官在物质生活方面享有与其制度化社会地位相应的制度利益;职业教育保障就是国家应为法官提供接受继续教育的机会,让法官充分享有系统化的职业培训;职业安全保障就是法官不因依法履行职务而受到任何打击报复、诬告、陷害等安全威胁;职业监督保障就是国家通过建立符合司法规律和权力监督与制约规律的法治监督制约机制,强化法官自律,保证法官依法独立公正履行职责。

 

  二、我国法官职业保障的现状分析

 

  1、法官职业权力未能得到切实保障。就法院外部而言,虽然地方各级法院是国家设在地方的法院,但地方政府却一直将法院视为其下属职能部门,这样就使地方的人民法院变成了地方人民的法院,加之地方各级法院的人财物等均受制于地方党政部门,因此宪法关于法院依法独立行使审判权的明文规定到了地方就成了“一纸空文”,法院独立审判无法得到有效的保障。就法院内部而言,由于院庭长审批案件等制度的存在,法官所在庭的庭长、分管副院长、院长均可以按某种约定俗成的内部规则合理地干预法官对案件的最终裁判,甚至法官依法制作的法律文书也必须像其他党政机关的公文那样,先由庭长进行核稿,再由院长进行签发。在此种情形下,法官独立审判也是无法得到有效保障的。

 

  2、法官职业身份未能得到切实保障。虽然《法官法》明文规定,法官一经任用,非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、降职、辞退或者处分,但我国现行的司法体制是以地方党委领导为主,上级法院予以协管。法官的任用必须先经地方党委组织部门考察,再由地方人大予以任命,法官的人事任免权完全受制于地方,法官实际上是可以随意被撤换或调动的。如有的地方党委政府为了发展地方经济,加大招商引资力度,专门设立了诸如“软环境治理办公室”等办事机构,这些办事机构往往又特别看重公检法人员,凡成立此类机构的,均要抽调政法干警参与其中工作,这样一来,法官的身份常常随地方党委政府的一纸任命书或调令而瞬间改变。

 

  3、法官职业收入未能得到切实保障。《法官法》规定,法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。但遗憾的是,国家至今未作出任何规定。目前,法官仍执行与其他公务员一样的工资制度和工资标准。同时,《法官法》规定的审判津贴、地区津贴和相关的保险福利待遇在许多地方法院也没有得到有效落实。中西部的一些基层法院甚至连正常的工资都难以按时足额发放。2007731,国家人事部和财政部联合下文自200771日起对在职法官实行法官审判津贴,但该文同时规定,实行法官审判津贴所需经费,仍按行政隶属关系和原有经费保障、工资发放渠道解决。这样一来,法官审判津贴能否按时足额发放,关键还要看地方政府的财力状况和重视程度。正是由于法官职业收入缺乏有效的保障,才导致法官的经济待遇普遍偏低,法官的职业吸引力不足,最终造成部分法院出现严重的人才流失和法官断层现象。

 

  4、法官职业安全未能得到切实保障。司法实践中,常有当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而在公共场所指责、谩骂、殴打法官的现象,甚至还出现当事人故意伤害和杀害法官的事件,特别是法官在处理当事人对立情绪异常激烈的案件中,被暴力抗法者伤害的更为严重,更加普遍。这样一来,法官在裁判案件的过程中,难免会顾虑重重,放不开手脚,结果无疑阻碍了审判事业的长足发展。

 

  三、完善我国法官职业保障制度的具体构想

 

  目前,我国法官职业保障与西方法治国家相比仍有很大的差距,其中的原因是多方面的,既有来自法院外部不当干预的因素,又有来自法院内部管理失范的因素,更有现行司法制度和体制自身存有严重缺陷等原因。因此,从当前的国情出发,建立和完善符合法治要求并有利于实现司法公正的法官职业保障制度体系和运行机制便成为落实法官职业保障的必选路径,也是目前法院改革的重中之重。依据《宪法》、《法官法》和最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》的相关规定,参照国外法官职业保障的经验做法,结合我国国情,笔者认为,应从以下几方面入手,建立和完善我国法官职业保障制度。

 

  (一)建立法官职业权力保障制度,确保法官依法独立审判

 

  法官是司法权行使的主体,法官能否受到切实的权力保障和职务保障,具备独立裁判能力,直接决定着独立审判和司法公正的实现。因此,确保法官独立审判,便成为法官职业权力保障的核心和基础。对此,笔者建议,逐步采取以下措施予以保障。

 

  1、建立确保法官依法独立审判的外部制度。具体措施包括:(1)建立垂直统一的司法经费保障制度。各级法院的经费实行中央统一拨付制度,具体由最高人民法院统一核定全国各级法院的经费,报请全国人大审批后列入国家财政预算,再由最高人民法院直接下拨至各级法院。实现从根本上摆脱行政机关的束缚,彻底改变各级法院在经济方面完全依赖行政机关的局面。(2)建立法官提级任免制度。在遵循党管干部原则的前提下,强化上级组织部门和权力机关对法官的考察、监督和任免。具体措施为:实行中央、省、市(地)三级管理和任免制度,即最高人民法院和高级人民法院法官由中央组织部考察,全国人大及其常委会选举和任免;中级人民法院法官由省级组织部门考察,省级人大及其常委会选举和任免;基层人民法院法官由市(地)级组织部门考察,市(地)级人大及其常委会选举和任免。(3)上级法院要加大协管力度,大力支持下级法院法官依法办案、秉公办案,依法抵御和排除外界干扰,及时制止和严肃处理任何单位和个人打击报复法官的行为。

 

  2、建立确保法官依法独立审判的内部制度。长期以来,法院内部管理行政化。如案件请示汇报制度、院庭长审批案件制度、审委会制度等,导致法官审判职责与行政管理职责不分。因此,在法院内部建立法官依法独立审判的职业保障制度,必经尊重法官审判权力的特性和权力运作的特殊规律,凸现法官在审判工作中的中心地位。[]1)理顺法官审判职责与行政管理职责的关系。明确规定院、庭长在日常工作中履行行政管理职责,只有在其参加合议庭审理案件或参加审委会讨论案件时,才能履行审判职责。确保具体办案的合议庭和独任法官拥有自主权和独立性。(2)改革审委会职能,切实解决“审者不判、判者不审”问题。审委会的职能要转变到总结审判经验、规范司法尺度等宏观指导上。同时在各级法院大力推行院长、庭长、审委会专职委员直接参与合议庭开庭审判案件的做法,全面落实审判的亲历性原则、直接言词原则等。(3)取消案件请示汇报制度。案件请示汇报制度的存在,变形剥夺当事人的上诉权,使两审终审变成一审终审,导致审级独立形同虚设。同时,也为上级法院合理干预下级法院审判提供了制度上的可能。因此,只有取消案件请示汇报制度,方能保证具体办案的审判组织真正对案件负责。

 

  3、建立法官职责豁免制度。法官在司法过程中,享有职责豁免权是各国的通行做法,即法官履行审判职责,非因故意或重大过失,非因法定事由,非经法定程序,享有免受责任追究的“特权”。实行法官职责豁免制度,有助于法官解除后顾之忧,依法独立公正行使审判权,使法官的职业权力更有保障。目前,法官因执行审判职务被随意丑化和追究责任的现象时有发生,因此,在我国推行法官职责豁免制度,对维护法官形象、树立司法权威、增强司法公信力更有特殊意义。

 

  (二)建立法官职业身份保障制度,确保法官职业地位稳定

 

  世界各国的立法一般都对法官职业身份保障作了明确而具体规定,法官在任职届满前,非经弹劾,不得违背其意愿而被免职、撤职、调职或令其提前退休。如在德国,即使是职务升迁,也要以法官自愿为前提。在没有征得法官同意的前提下,不能调动他的职务,调动必须以他的同意---通常是他的申请为前提。[]法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。《世界司法独立宣言》规定:“法官之任职原则上应为终身制,但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”[]《法官法》对法官职业身份作了专门规定,但由于我国的组织人事部门一直将法官作为普通公务员进行管理,故有关法官身份保障的规定并未得到很好的落实。因此,目前仍有必要在司法实践中,进一步深入落实《法官法》的相关规定,即法官一经依法任用,除正常工作变动外,非因法定事由,非经法定程序,任何单位和部门不得以任何理由擅自将其免职、降职、辞退或者给予处分。

 

  世界各国的司法实践表明,法官既需要法律专业知识,更需要丰富的审判实践经验。审判经验越丰富,审判水平就越高。因此,经验丰富的法官是司法事业的宝贵资源。[]故,笔者建议,在目前法官整体素质尚不具备完全推行法官终身制的条件下,修改《法官法》,明确规定各级法官得以从事审判工作的最高年限或适当调高法官的退休年龄。法官退休年龄原则上应高于公务员的退休年龄,一般情况下,除因法官自身健康原因或自愿申请退休外,法官的退休年龄可调至65周岁,最高人民法院和高级人民法院的法官可调至70周岁。

 

  (三)建立法官职业收入保障制度,维护法官职业尊荣

 

  《法官法》对法官的职业收入问题虽作了规定,但各地的经济状况不同,具体标准和经费来源并不一致,差异较大。实际上,地方法院的经费主要来自于地方财政,在我国一些经济欠发达地区的法院,法官还不能按期领到足额的工资和相关津贴,一些法官经济困难,生活清贫,在社会上没有职业尊荣可言,难以提升职业的神圣感和自豪感。同时,法官职业收入缺乏保障,也在一定程度上削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力。[]要求法官保持清正廉洁,除了强化党风廉政建设,不断提高法官个人廉政素质外,还必须对法官的职业收入给予制度保障,让法官能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件,惟有如此,方能维护法官的尊荣,增强法官的正义感和使命感,提高法官抵制各种利益诱惑的自律能力,从而使法官自觉排除各种不当干扰,依法独立公正裁决案件。因为,也只有当法官不为生活所操心时,才能为正义而操心。[]为此,笔者建议采取以下措施予以保障。

 

  1、建立单独的法官工资制度。《法官法》第34条明确规定:“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。”据此,现行立法已将法官工资与其他公务员的工资序列区分开来,并在法律上建立了法官单独工资制度。但遗憾是,该规定至今并未落实。因此,国家应尽快出台相关具体规定,全面落实法官的工资制度。而且法官工资制度要充分反映审判工作特点,体现公平合理原则。同时,国家应进一步完善法官定期增资制度,确保法官的工资随着工龄、职务升迁、物价上涨等因素及时得到合理调整。最后,还要进一步完善法官退休制度,确保法官在退休之后,工资待遇保持不变。

 

  2、切实落实法官审判津贴。2007731,国家人事部和财政部联合下文自200771日起实行法官审判津贴,这为全面落实法官的各项津贴和福利待遇开了个好头,建议国家以此为契机,扩大法官津贴的落实范围,逐步提高法官津贴的标准,特别是在实行法官员额定编和严格遴选后,大幅度调高“精英”法官和资深法官的津贴,使《法官法》的具体规定,真正落到实处。

 

  3、逐步推行法官高薪制。饥饿的人不能很好地为国家服务,饿了不能工作;吃得太多的人容易懒惰,也不是最好的公仆,适度的饥饿者是最好的人民公仆。中等水平或稍高一点的法官工资收入最好。[]实践证明,只有对法官实行高薪制,才能养成法官廉洁司法的崇高品格,法官才能有足够的底气抵制外来的诱惑和干扰。随着我国法官职业化建设的逐步深入,我国法官的人数将会得到大量精减,同时随着经济的发展和综合国力的不断提升,国家将完全具备为“职业化”之后的“精英”法官们提供高薪的财力,因此,在我国逐步推行法官高薪制不仅具有必要性,而且具有可行性。

 

  (四)完善法官职业教育保障制度,提升法官综合素质

 

  法官职业的特殊性,要求法官必须不断地更新、充实法律知识,不断地增强、提升审判业务技能,始终保持高超的司法技艺和优良的人格魅力,以适应审判实践不断发展变化的需要。

 

  1、完善法官继续教育制度。首先,明确教育培训的目标,要逐步实现四个转变,即实现从学历教育型培训为主向能力提升型培训为主转变、从普及型培训为主向专业型培训为主转变、从应急型培训为主向系统型培训为主转变、从临时型培训为主向持久型培训为主转变;其次,不断完善继续教育内容,始终做到三个结合,即强化学历教育与岗位培训相结合,增强理论素养与司法技能相结合,提升审判业务素质与调查研究能力相结合;最后,不断丰富教育培训方式方法,除传统的课堂讲授方式外,灵活采用案例解析、师生问答、座谈交流等互动教学方式,不断增强培训的实际效果,切实提高法官的实际分析问题和解决问题的能力。

 

  2、改革现职法官培训制度。要以国家法官学院和各地分院及培训中心为依托,结合审判工作实际,健全专门的法官职业培训体系和运行机制,制定科学的培训规划,逐步实现在职法官教育培训的制度化、规范化、经常化。

 

  3、完善法官教育培训考核机制。建立法官培训档案,全面记载法官培训的次数、时间、成绩及表现等内容。同时,将对法官的教育培训与对法官的考核、任用直接挂钩,考核结果作为任职、晋级、续职的依据,形成培训、考核、任用三位一体的有效运行机制。

 

  (五)完善法官职业监督保障制度,规范法官司法行为,维护法官职业权利

 

  1、进一步加强法院诉讼体制内监督机制。司法是一项专门化的活动,需要专业的司法知识,专门的司法技艺,是被法律职业共同体所实践的。一言以蔽之,司法活动是建立在技艺理性的基础之上的。这就意味着,对司法的监督必须是专业化的法律逻辑推理的监督。[]因此,最有效的监督制约力量存在于诉讼或审判过程中,应当充分挖掘诉讼体制内的监督制约资源。[]具体而言,首先,全面落实公开审判制度、回避制度等,切实增强司法的透明度,规范法官的司法行为,防止司法不公和司法腐败,促进法官公正司法;其次,健全和完善法官的惩戒制度。在遵循司法规律和司法权特性的基础上,建立一个相对独立的法官惩戒委员会,制定一部规范统一的《法官惩戒条例》,对法官的惩戒必须以《条例》的明文规定为依据,允许被惩戒的法官进行陈述和申辩,惩戒结果的作出须经惩戒委员会全体委员的过半数以上通过,重大惩戒事项须经全体委员的三分之二以上的多数通过。

 

  2、进一步规范法院外部监督机制。由于我国现行的对司法监督模式违背了司法的规律和权力监督与制约规律,加之监督立法的长期缺位和监督程序的严重缺失,导致了现行监督的随意和无序。因此,对法院外部监督机制必须加以规范。要以新出台的《监督法》为基础,全面规范监督的主体和程序,克服随意监督。对法官的职业监督要遵循审判活动的规律,切实改变对案件裁判结果反复监督的不合理做法,实行对法官司法行为规范进行监督。

 

  3、建立和完善法官申诉、控告权利保障制度。切实规范法官申诉、控告的程序,做到既能严肃处理法官的违法违纪行为,又能切实维护法官的职业权利。如对法官的违法违纪行为作出处理决定之前,给予法官陈述和申辩的机会,告知法官有对处理人员申请回避的权利,发现对法官的处分确属错误的,应当公开为法官恢复名誉,赔礼道歉,消除影响。

 

  (六)建立法官职业安全保障制度,实行法官职业安全保险

 

  近些年来,随着法治建设目标的积极推进、市场经济的迅猛发展和广大民众的法律意识的普遍提高,诉至人民法院的各类案件逐年攀升,作为“最后一道防线”的守护人,法官已处在社会各类纷争的风口浪尖和矛盾旋涡之中,法官的职业风险也愈来愈大,当事人及其近亲属因对裁判结果不满而殴打、辱骂、故意伤害甚至杀害法官的事件屡见不鲜。仅2002年最高人民法院通报的此类事件就达70 余起,造成150 多名法官重伤致残,3名法官被杀害。因此,建立法官职业安全保障制度,将《法官法》关于法官享受保险待遇的规定落到实处,已成为当务之急。对此,笔者建议,借鉴法官职业化建设试点法院-----江苏省常州市中级人民法院的经验做法,在全国建立统一的法官职业安全保障制度,为每名在职法官实行包括人身意外伤害保险在内的职业安全保险,保险额每人每年不低于10万元,以增强法官抵御职业风险的信心和勇气,解决法官的后顾之忧,切实保障法官职业安全。同时,各级法院还应结合自身实际,采取必要的安全保障措施,如实行当事人入院安检制度,设置专门的安检通道,配置专职的安检员等,预防和随时制止一切对法官进行打击报复等侵害法官人身、财产、住宅安全的行为,依法维护法官的职业安全。

 

注释

 

[]陆洪生:“法官职业化建设的根基:法官职业保障”,载《人民司法》2003年第2期。

 

[]钱锋:“法官职业保障与独立审判”,载《法律适用》2005年第1期。

 

[]宋冰主编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第9页。

 

[]陈瑞华:《刑事审判原理论》,北京大学出版社1999年版,第171页。

 

[]钱锋:“法官职业保障与独立审判”,载《法律适用》2005年第1期。

 

[]陆洪生:“法官职业化建设的根基:法官职业保障”,载《人民司法》2003年第2期。

 

[] 徐国栋:《民法基本原则解释》,中国政法大学出版社1996版,第218页。

 

[] []傅德:“德国的司法职业与司法独立”, 宋冰主编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第257页。

 

[]强世功、罗?:《“案件监督”还是“行为监督”——人大个案监督及其问题》,载蔡定剑主编:《监督与司法公正——研究与案例报告》,法律出版社2005年版,第142页。

 

[] 许平:“司法改革与司法公正”,载《中国律师》2000年第1期。

 

(作者单位:江苏省新沂市人民法院)

来源:中国法院网责任编辑:陈思

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